Produrre un Libro Bianco, istruzioni per gli operatori

Il Consiglio Supremo di Difesa ha deciso di varare un nuovo “Libro Bianco” , che delinei un profilo completo e coerente della politica di difesa italiana (ed europea) e serva da falsariga per la riforma delle Forze Armate. È una decisione importante, che però non sarà facile attuare in modo serio.

In Italia abbiamo avuto vari tentativi di produrre un libro bianco della difesa, in genere tutti miseramente falliti, con la sola parziale eccezione di quello a suo tempo (1985-86) prodotto quando Giovanni Spadolini si trovò alla testa della Difesa. Quel (parziale) successo fu dovuto ad una felice combinazione di cooperazione tra il Gabinetto del ministro e un piccolo gruppo di esperti civili, che riuscirono a “cortocircuitare”, in parte, la macchina amministrativa.

Di grande aiuto fu il fatto che quel ministro della Difesa non riteneva di dover rendere conto a nessuno, salvo forse il Presidente della Repubblica, di quello che faceva, per cui il lavoro proseguì indisturbato. Da ultimo fu un successo parziale perché gli estensori dovettero comunque tener conto della natura delle Forze Armate italiane e soprattutto della struttura della Nato, fortemente mutuata dal modello americano, che in sostanza prevedeva che ogni Forza Armata, di terra, di mare o dell’aria, combattesse la sua eventuale guerra in modo autonomo, per cui ogni tentativo di integrare e unificare i comandi e le operazioni era fortemente limitato in partenza.

Ciò non toglie che il seme fu comunque gettato (con la individuazione di cinque “missioni interforze”, tra le quali due lo erano realmente, e si rivelarono all’atto pratico le più rilevanti sul piano operativo) e riuscì a dare i suoi frutti dalla fine degli anni Novanta, con la creazione di un vero Capo di Stato Maggiore della Difesa, un vero Comando Operativo Interforze, eccetera.

LB nella realtà politica interna e esterna
Un Libro Bianco quindi può essere utile ed importante, ma deve essere pensato per innovare e provocare, non per servire come mediocre strumento propagandistico o per esprimere il consenso medio maturato nell’amministrazione. Se fa solo queste cose è semplicemente uno spreco di tempo e di carta.

Allo stesso tempo un Libro Bianco deve esprimere la volontà politica del Governo, poiché le sue formulazioni dovranno essere accettate e difese in sede politica, mentre le sue scelte dovranno diventare la falsariga su cui impostare la futura pianificazione della spesa e delle riforme necessarie.

Ciò significa quindi che il Libro Bianco non può ignorare il quadro politico e le posizioni dei vari gruppi. Tuttavia non può essere semplicemente il prodotto di un compromesso tra politici: deve avere una più alta coerenza analitica e propositiva.

Se il Governo non accetterà le proposte degli estensori, dovrà essere in grado di spiegare perché e trovare soluzioni alternative ugualmente soddisfacenti. In altre parole un Libro Bianco di peso non ignora la realtà politica, ma la mette alla prova. In questa direzione, ad esempio è andata la Francia, i cui due ultimi Libri Bianchi sono stati scritti da Commissioni create ad hoc, direttamente responsabili nei confronti del vertice politico.

Un Libro Bianco deve cominciare con il delineare le caratteristiche del quadro strategico (non solo le “minacce” o i “rischi” cui è esposto il paese, ma anche il quadro delle alleanze, degli impegni presi, delle possibili sinergie, eccetera) e deve poi stabilire quali siano le priorità cui si deve fare fronte.

È infatti del tutto improbabile che un paese come l’Italia possa pretendere di bloccare ogni minaccia e ogni rischio: deve quindi decidere cosa è veramente importante e cosa lo è meno, e proporre le soluzioni coerenti con tale scelta.

Malgrado il diverso peso specifico della difesa francese (che include anche la dimensione nucleare nazionale indipendente) rispetto a quella italiana, può essere utile ricordare come anche i Libri Bianchi prodotti in Francia abbiano sottolineato la centralità e l’importanza dell’integrazione europea, oltre che dell’Alleanza Atlantica.

Qualsivoglia politica e strategia italiana devono essere concepite per inserirsi pienamente in tale quadro: l’unico che può anche garantirne il successo in caso di gravi crisi. Si tratta quindi di stabilire quale contributo potremo dare e cosa dobbiamo chiedere in cambio. Se lo scambio sarà equo, esso sorreggerà anche l’autorevolezza italiana nelle sedi decisionali comuni.

LB come strumento di pianificazione
Un Libro Bianco è anche uno strumento di pianificazione amministrativa, finanziaria e di bilancio. Esso deve quindi calcolare le risorse necessarie, valutare le risorse disponibili e proporre la strada migliore per cercare di conciliare al meglio risorse quasi certamente insufficienti con i bisogni da soddisfare per poter attuare la strategia prevista.

E naturalmente questo non può essere stabilito sulla base del bilancio di un anno, o neanche di tre, ma quanto meno di un decennio (anche se poi le programmazioni annuali e triennali dovranno modulare tale quadro adattandolo al mutare delle circostanze): una volta approvato, ove il Governo o il Parlamento volessero mutare significativamente una tale pianificazione dovrebbero spiegare come e perché, assumendosi la diretta responsabilità delle scelte che ne conseguiranno. Eventualmente produrre un nuovo Libro Bianco.

Il gruppo di lavoro dovrebbe quindi essere direttamente collegato con il vertice politico, ed avere un rapporto quanto più possibile libero di costrizioni con l’amministrazione. Esso sarà tenuto alla riservatezza ed eventualmente al segreto, ma deve poter ottenere tutte le informazioni necessarie per svolgere il suo lavoro.

Poiché ciò sarà tutt’altro che evidente, il gruppo dovrà avere la collaborazione diretta e continuativa di rappresentanti personali dei vari Capi di Stato Maggiore, del Gabinetto del ministro e del Segretario generale, ma sarebbe probabilmente molto utile mantenere anche un rapporto stretto con la Presidenza della Repubblica, in particolare con il Consiglio Supremo della Difesa.

Cooperazione tra dicasteri
Infine, il comunicato del Consiglio richiede un Libro Bianco circoscritto alla Difesa, e questo potrebbe rivelarsi un problema, poiché ormai la distinzione tra sicurezza e difesa si è fatta sempre più evanescente sul terreno, ma resta forte sul piano amministrativo e delle competenze governative.

Il Libro Bianco francese coniuga ormai insieme i due termini. L’Unione europea, pur puntando ad una Politica di Difesa europea, di fatto si è soprattutto esercitata nell’area della sicurezza. La natura duale di buona parte delle tecnologie usate per la difesa e per la sicurezza, rende più forte tale commistione.

Bisognerebbe quindi valutare la situazione anche dal punto di vista italiano. Ciò naturalmente potrebbe complicare la vita al gruppo di lavoro, costringendolo a cercare la cooperazione di altri dicasteri, come soprattutto quello dell’Interno e quelli da cui dipendono altri Corpi armati dello Stato (anche se in molti casi potrebbe essere sufficiente una collaborazione diretta con tali Corpi). Ciò potrebbe richiedere l’attenzione della Presidenza del Consiglio, oltre che di quella della Repubblica.

Nel complesso però spetta in primo luogo al ministro della Difesa fissare i paletti, stabilire il gruppo di lavoro e assicurare il rispetto delle regole che possono consentire l’elaborazione di un prodotto realmente utile ed innovativo.

Egli dovrà certo consultarsi con la Presidenza della Repubblica, con quella del Consiglio e con il suo collega degli Esteri, così come indicato dal Comunicato del Consiglio Supremo di Difesa, ma il Libro Bianco riguarda in primo luogo la sua sfera di competenza e le sue responsabilità. È una sua creatura, e come tale ha tutto l’interesse a far sì che esso sia un successo.