Gli obblighi di trasparenza di cui al decreto 33 sono fondamentali per una pubblica amministrazione le cui porte siano veramente aperte verso i cittadini, che ne potranno così controllare l’operato
La trasparenza è ormai già da qualche anno una delle principali linee direttrici nello sviluppo della pubblica amministrazione. Lo scopo che si vuole raggiungere è quello di costruire con il cittadino un rapporto che sia sempre più limpido e immediato e che dia a ogni individuo un ruolo attivo nella gestione della cosa pubblica.
Il ‘decreto trasparenza’
A tal fine, nei primi mesi del 2013 è stato emanato il Dlgs n. 33/2013, con l’intenzione di riordinare la disciplina relativa agli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. La norma è stata introdotta dalla legge n. 190 del 6 novembre 2012, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione dell’illegalità nella PA, fenomeni da contrastare anche attraverso la trasparenza nell’ambito dell’attività amministrativa.
Infatti, al comma 35 dell’art. 1 della legge n. 190/2012 il Legislatore ha delegato il Governo ad emanare un decreto attraverso cui dare sistematicità alla regolamentazione in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle PA, che era invece frammentata in diversi principi contenuti in più norme di legge, stratificatesi negli anni. Sulla base di tale delega gli obiettivi trasfusi nel Dlgs n. 33/2013 riguardano: il riordino e coordinamento delle norme, le norme di pubblicità riguardanti sia l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche che lo svolgimento dell’attività amministrativa, le maggiori informazioni nei siti web istituzionali (informazioni relative ai titolari degli incarichi dirigenziali nelle PA di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), la definizione di categorie di informazioni che le amministrazioni devono pubblicare e delle modalità di elaborazione dei relativi formati, l’obbligo di pubblicare tutti gli atti, i documenti e le informazioni anche in formato elettronico elaborabile e in formati di dati aperti, la verifica della durata e dei termini di aggiornamento per ciascuna pubblicazione obbligatoria e l’individuazione delle responsabilità e delle sanzioni.
È opportuno rilevare che attraverso il decreto in questione si è voluto non solo riordinare in un corpo unico le diverse disposizioni normative già esistenti, ma anche introdurre nuove forme di pubblicità, nell’ottica di realizzare i principi di uguaglianza, responsabilità, imparzialità e buon andamento delle pubbliche amministrazioni, considerati garanzie da offrire a tutti i cittadini per la tutela dei loro diritti, nel rispetto di quanto previsto dalla Costituzione.
Una trasparenza con meno limiti
Nello specifico, in base alla norma in esame le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adempiere agli obblighi sulla trasparenza riguardanti tutta la loro attività; trasparenza che, alla luce del nuovo provvedimento, è intesa come “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”.
Questa nuova definizione di trasparenza diventa di estrema importanza perché abbatte le limitazioni imposte dalla legge n. 241/1990, la quale subordinava la trasparenza all’interesse legittimo e richiedeva la presentazione di opportune motivazione per accedere agli atti.
All’art. 1, comma 2, del decreto trasparenza si ribadisce, invece, come la trasparenza possa concorrere ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali. La trasparenza, infatti, è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto a una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino.
Attraverso questi principi cade quindi la necessità di motivare l’accesso e la trasparenza viene legittimata direttamente dal diritto alla conoscibilità, pubblicità (art. 3) e accesso civico (art. 5).
In tal senso, gli artt. 3 e 5 prevedono il diritto di ognuno a conoscere e avere a disposizione gratuitamente le informazioni di cui all’art. 1, l’obbligo delle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati e il conseguente diritto per il cittadino di richiederli nei casi in cui la loro pubblicazione non sia avvenuta. La richiesta non deve essere motivata ed è gratuita, in quanto non deve esserci alcuna pretesa, da parte della pubblica amministrazione, di somme o contributi a qualsiasi titolo per consentire al cittadino di esercitare tale diritto.
La portata rivoluzionaria di questo provvedimento si manifesta proprio nelle disposizioni contenute negli artt. 3 e 5 che si occupano della nozione di pubblicità, nozione che, applicata a tutti i documenti, dati e informazioni che sono oggetto di pubblicazione obbligatoria, viene per la prima volta collegata ai conseguenti diritti di conoscibilità, accessibilità e fruizione.
La trasparenza viene identificata quindi con la pubblicità, intesa a qualificare l’attività amministrativa come “non segreta” ma pubblica e perciò suscettibile di essere “oggetto di conoscenza” e rivolta a soggetti non determinabili e non selezionabili sulla base della titolarità del diritto a conoscere .
Pubblicità, conoscibilità e conseguente fruizione dei documenti e delle informazioni sono quindi gli strumenti che permettono la soddisfazione del principio di trasparenza. Questo processo rende maggiormente attivo non solo il ruolo della PA, ma anche quello dell’utente che diventa protagonista nel ricercare le informazioni che ritiene più utili, esercitando il potere/diritto di richiedere, prendere visione ed, eventualmente, ottenere copia dei documenti amministrativi.
I siti web delle amministrazioni pubbliche
Ad oggi il decreto trasparenza rappresenta dunque il punto di sintesi per gli obblighi di pubblicazione sui siti web istituzionali, grazie ai quali una pubblica amministrazione può rendere realmente trasparenti la sua organizzazione, le sue attività e il suo operato.
Lo strumento principe attraverso il quale il Legislatore intende perseguire maggiori livelli di trasparenza nell’agire amministrativo è, infatti, proprio il sito istituzionale delle PA, sul quale ogni utente può ricercare tutte le informazioni inerenti all’attività e all’organizzazione degli enti senza la necessità di autenticarsi o essere in qualche modo identificato.
Le suddette informazioni devono, infatti, essere pubblicate nelle home page dei siti istituzionali all’interno della sezione “Amministrazione trasparente”. Inoltre “le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno della sezione”.
A tal proposito, il decreto n. 33/2013 prevede anche la sostituzione dell’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale, rubricato “Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni”, il quale, dopo la modifica, stabilisce che i “siti delle pubbliche amministrazioni contengono i dati di cui al decreto legislativo recante il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190”.La pubblicazione dei dati deve avvenire ai sensi dell’art. 68 del Codice dell’amministrazione digitale .
È chiaro, dunque, che le norme del decreto sono in linea con le regole in tema di accessibilità e fruibilità dei dati in rete, volte ad agevolare l’accesso ai dati pubblici.
Il cittadino diventa quindi attore e attraverso il sito web istituzionale esercita forme di controllo diffuso sull’agire amministrativo, verificando che i servizi erogati siano di qualità, efficaci ed efficienti, nel rispetto di quanto previsto dal Cad (Dlgs n. 82/2005).
La tutela della privacy
Va da sé che in questa apertura della PA al cittadino sia necessario trovare un giusto equilibro tra la legittima conoscibilità di dati e informazioni e la tutela dei dati personali: per questo motivo all’art. 4 del Dlgs n. 33/2013 il Legislatore ha previsto delle limitazioni alla trasparenza, escludendo dall’accessibilità totale i dati sensibili e giudiziari di cui all’art. 4, comma 1, lett. d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
La diffusione dei dati deve avvenire in considerazione dei limiti e delle condizioni espressamente previsti dalle disposizioni di legge, procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti.
Il provvedimento in esame prevede, inoltre, delle eccezioni anche nei casi di erogazioni pubbliche destinate a determinate categorie di beneficiari in ragione di delicate condizioni personali – economiche, familiari, sanitarie – la cui pubblicazione costituirebbe una grave, palese e ingiustificata violazione dei dati personali o addirittura sensibili.
L’attuazione delle norme e le sanzioni
Di particolare rilievo è il capo VI dedicato alla vigilanza sull’attuazione delle disposizioni e alle sanzioni. Il Legislatore sembra essere stato, infatti, più incisivo rispetto al passato, introducendo delle sanzioni nel caso di mancato rispetto delle norme, che prevedono la responsabilità disciplinare, dirigenziale, e amministrativa, nonché l’applicazione di sanzioni amministrative, di pubblicazione del provvedimento e mancato trasferimento di risorse a favore di enti od organismi. Le sanzioni sono dirette sia al responsabile della trasparenza rispetto ai suoi specifici adempimenti, ma anche ai dirigenti e agli organi politici che devono fornire i dati per realizzare la pubblicazione. Oltre alle sanzioni a carico dei soggetti, sono previste anche sanzioni sull’atto, che bloccano l’efficacia del provvedimento .
Sempre sulla base del provvedimento in esame le pubbliche amministrazioni dovranno garantire la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l’integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità, la conformità ai documenti originali in possesso dell’amministrazione, nonché l’indicazione della loro provenienza e la loro riutilizzabilità .
Il responsabile della trasparenza
A svolgere stabilmente l’attività di controllo degli adempimenti sopra prescritti per le amministrazioni pubbliche è il responsabile della trasparenza, figura introdotta per la prima volta da questo decreto all’art. 43, il quale provvede anche all’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità – all’interno del quale sono previste specifiche misure di monitoraggio sull’attuazione degli obblighi di trasparenza e ulteriori misure e iniziative di promozione della trasparenza in rapporto con il Piano anticorruzione – e segnala all’organo di indirizzo politico, all’Organismo indipendente di valutazione (Oiv), all’Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all’ufficio di disciplina, i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.
Il responsabile diventa, quindi, la figura di confine tra il back office e il front office dell’attività della PA per garantire il regolare flusso documentale tra i responsabili del procedimento e i cittadini titolari del diritto di accesso civico. Tali procedure devono essere garantite attraverso una riorganizzazione dei processi di gestione documentale e rispettando sempre le regole previste dal Codice dell’amministrazione digitale in tema di formazione e conservazione dei documenti informatici e le correlate regole tecniche.
A tal fine, per garantire il corretto svolgimento delle sue attività, il responsabile della trasparenza dovrebbe collaborare con diverse figure strategiche tra cui il responsabile del procedimento di pubblicazione, il responsabile del trattamento dei dati personali, il responsabile della conservazione digitale, il responsabile della gestione dei flussi documentali e il responsabile dei sistemi informativi.
Ognuno di loro è responsabile di una parte del processo di digitalizzazione e contribuisce a garantire che i documenti informatici siano correttamente formati, trasmessi, fascicolati, archiviati e conservati a norma e infine pubblicati sui siti web istituzionali, sempre nel rispetto della tutela della privacy.
Conclusioni
Gli obblighi di trasparenza imposti dalla nuova normativa sono fondamentali per la costruzione di una pubblica amministrazione le cui porte siano veramente aperte verso i cittadini, che ne potranno così controllare l’operato sotto tutti gli aspetti procedurali e organizzativi.
Non solo. Il nuovo status quo che si vuole conseguire nello stesso tempo responsabilizzerà maggiormente gli operatori della PA a svolgere le proprie attività come parte determinante di un processo complessivo sul quale il cittadino avrà potere di controllo.
