16 Ottobre 2021, sabato
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LA MODIFICA DELL’ART.111 DELLA COSTITUZIONE E LA RESPONSABILITA’ OGGETTIVA DELLO STATO PER LE VITTIME DI REATO

di Mario Pavone 

  1. La Legislazione Europea

La Convenzione Europea, che realizza la più analitica tutela dei diritti enunciati nella Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo, assurge, oggi, al rango di norma costituzionale europea e costituisce diritto interno, fonte diretta, di rango superiore, poiché attiene a un diritto inviolabile.

La Convenzione Europea per la salvaguardia delle libertà fondamentali,entrata in vigore il 26/10/1955,stabilisce che

  • art.6,par.1, ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole davanti ad un tribunale indipendente e imparziale,istituito per legge.

La Corte Europea di Strasburgo, nell’interpretare la norma, ha stabilito che il diritto al risarcimento a carico dello Stato costituisce un diritto civile soggettivo e,quindi,ogni istanza connessa deve essere sottoposta ai principi dell’art.6 CEDU (v. sentenza del 27/5/1997 Rolf Gustafson c/ Svezia)

Inoltre,la nostra Corte Costituzionale,con una recentissima sentenza (n.88/2018)ha stabilito che la domanda di equa riparazione può essere proposta anche in pendenza di un procedimento penale ad esso presupposto.

In conseguenza, nel 1977 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa approvò una risoluzione(77/27) sul “risarcimento delle vittime dei crimini” che costituiva una disciplina di diritto convenzionale finalizzata all’impegno degli Stati aderenti ad introdurre ed a sviluppare regimi di risarcimento in favore delle vittime da parte dello Stato sul cui territorio siano stati commessi reati violenti, segnatamente per i casi in cui l’autore del reato sia ignoto o privo di mezzi, precisando anche i livelli minimi per la tutela efficace delle vittime.

A tale risoluzione fece seguito la “Convenzione europea relativa al risarcimento delle vittime di reati violenti”, resa a Strasburgo il 24 novembre 1983, mai ratificata dall’Italia,che venne recepita da molti Paesi dell’area europea.

La Convenzione introduceva,così,l’obbligo al risarcimento (perdita di reddito, spese mediche ed ospedaliere, spese funerarie e, per quanto concerne le persona a carico, la perdita di alimenti(art. 3), la cui richiesta poteva essere sottoposta ad un termine (art. 6), con eventuale fissazione di un limite massimo o minimo (art. 5) e calibrata sulle condizioni economiche della vittima (art. 7) e del suo comportamento (art. 8).

Su questi presupposti,il 13 Marzo 2001 il Parlamento europeo  approvava,da ultimo,una propria risoluzione sul risarcimento in favore delle vittime di reati violenti (“Resolution on Compensation for Victims of Acts of Violence”)(2001/220/GAI) nella quale invitava la Comunità Europea ad avviare sollecitamente iniziative ed azioni in tale delicata materia.

Si aggiunga che la nostra Costituzione sancisce

• art. 2 Cost.: “La Repubblica riconosce e garantisce i di­ritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle for­ma­zioni sociali (come la famiglia) ove si svolge la sua personalità”;
• art. 3, 2° comma, Cost.:”E’ compito della Repubblica ri­muo­vere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, li­mi­tando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana…”;

• art. 10,“l’Ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute

• art. 11,”l’Italia consente, in condizione di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”.
Tuttavia,ancora oggi non si possono dire concretizzate norme e misure efficaci a tutela della vittima del reato e del risarcimento dei danni patiti.

Altrettanto importante,al fine di meglio articolare sul territorio nazionale un’efficace tutela della vittime, risultava la necessità di realizzazione, presso ogni Ufficio Territoriale del Governo, di uno Sportello per le vittime di reati, con il compito di attuare le linee operative del Comitato e coordinare le attività di tutte le istituzioni al fine di fornire adeguata assistenza e informazione alle vittime, ivi comprese le richieste di elargizioni a carico del Fondo.

Sembra,a questo punto,opportuno richiamare la collocazione della vittima del reato nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge n. 848 del 1955, e le aperture nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee di Strasburgo che ha riconosciuto specifici doveri di «penalizzazione» da parte dei singoli Stati e che hanno trovato una loro collocazione formale nella decisione quadro 2001/220/GAI del Consiglio del 15 marzo 2001.

In questo documento si definisce con esattezza cosa debba intendersi per «vittima» di reato e le si garantisce la possibilità di essere sentita durante il procedimento (articolo 3); le si riconosce il diritto di accesso alle informazioni rilevanti ai fini della tutela dei suoi interessi, tra cui quella relativa al diritto al patrocinio gratuito, nonché del seguito riservato alla sua denuncia e ad essere informata, nei casi in cui esiste un pericolo per la vittima, al momento del rilascio dell’imputato o della persona condannata (articoli 4 e 6); il diritto al rimborso, alla vittima, sia essa parte civile o testimone, delle spese sostenute a causa della sua legittima partecipazione al processo penale (articolo 7); il diritto alla protezione sua ed a quella dei suoi familiari e persone ad essi assimilabili, ove si accerti l’esistenza di una seria minaccia di  

atti di ritorsione o di intromissione nella sfera della vita privata; ma anche il diritto ad una protezione appropriata della sfera privata e dell’immagine fotografica della vittima, dei suoi familiari e delle persone ad essi assimilabili, curando di evitare contatti tra vittima ed autori del reato negli edifici degli organi giurisdizionali, fornendo progressivamente tali edifici di luoghi d’attesa riservati alle vittime; garantendo tutela alle vittime più vulnerabili allorché devono rendere dichiarazioni in udienza pubblica, assicurando loro condizioni di sicurezza sulla base della decisione del giudice (articolo 8), e dettando una normativa che incoraggi l’autore del reato a prestare risarcimento alla vittima (articolo 9).

La Convenzione prevede la cooperazione tra Stati finalizzata alla protezione degli interessi della vittima nel procedimento penale, nonché la costituzione di servizi specializzati e di organizzazioni di assistenza alle vittime, attraverso la messa a disposizione di persone fornite di adeguata formazione professionale e allo scopo preparate nei servizi pubblici o mediante riconoscimento e finanziamento di organizzazioni di assistenza alle vittime.

b.La responsabilità oggettiva dello Stato per le vittime del reato

Va evidenziato come le proposte di riforma costituzionale avanzate dagli On.li Marco Boato,alla Camera,e Felice Casson,al Senato,nel Luglio del 2002,di contenuto sostanzialmente identico,per una modifica dell’art.111 della Costituzione e dirette ad introdurre nella Carta Costituzionale la c.d. Risarcibilità oggettiva delle Vittime dei Reato non hanno avuto seguito. .

La pregevole Relazione accompagnatoria ne illustra le finalità come segue.

L’articolo 111 della Costituzione, modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, al primo comma, stabilisce quali regole debbano assistere un processo nel nostro Paese perché questo possa ritenersi, per dettato costituzionale, «giusto».

Accanto ai princìpi generali, come la regola del contraddittorio, che deve svolgersi in condizioni di parità, e al principio della ragionevole durata del processo, il legislatore costituzionale si è anche soffermato sulla specifica disciplina di talune regole processuali.

E’mancata,tuttavia,una previsione a tutela della vittima dei reati, nonostante si sia voluto accentuare il contenuto accusatorio del processo penale e dunque la sua natura di processo di parti cui assegnare condizioni di parità.

Si trattava allora di colmare questa lacuna, restituendo, in linea con i princìpi costituzionali di solidarietà e di uguaglianza,una efficace tutela processuale alle vittime del reato.

È noto come ancora oggi le vittime non trovino alcuno spazio di tutela se non si siano costituite parte civile nel procedimento penale.

Peraltro, l’esercizio dell’azione civile in sede penale è visto con scarso favore dal sistema giudiziario,in quanto appesantisce inevitabilmente l’iter processuale e costituisce un ostacolo alla rapida definizione del processo.

Ecco perché la vittima viene emarginata nei procedimenti speciali che eliminano il dibattimento: la parte civile non può interloquire sul procedimento in cui avviene l’applicazione della pena su richiesta delle parti(art 444 CPP)e sebbene la relativa sentenza non esplichi alcuna efficacia nei giudizi civili o amministrativi (articolo 445, comma 1-bis, del codice di procedura penale).

Tanto meno la parte civile è libera di accettare o meno il giudizio  abbreviato, richiesto dal solo imputato, benché la costituzione, dopo l’avvenuta conoscenza dell’instaurazione del rito speciale  equivale alla relativa accettazione.

Inoltre, le modifiche legislative successivamente intervenute in materia, che hanno previsto il compimento di un’integrazione probatoria su istanza di parte o d’ufficio da parte del giudice, non hanno contemplato la parte civile,quale soggetto legittimato a farne richiesta, per cui, pur direttamente interessata alla rapida definizione del processo penale, la parte civile è di fatto scoraggiata dall’accettare il rito abbreviato.

Anche dal giudizio per decreto la parte civile viene esclusa nonostante il decreto penale divenuto esecutivo non eserciti efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo (articolo 460, comma 5, CPP).

Non è inoltre prevista alcuna impugnazione avverso le ordinanze che escludono la parte civile dal processo penale, benché tale provvedimento non impedisca la riproposizione della doman da risarcitoria nella sede propria né determini la sospensione del giudizio civile(articolo 88, commi 2 e 3, CPP).

Eppure, al di là delle intenzioni del Legislatore, il ruolo della parte civile rimane intessuto di elementi pubblicistici in quanto persegue chiaramente un interesse punitivo, a volte persino sganciato da quello privatistico,alle restituzioni o al risarcimento del danno, come quando ci si limiti a richiedere un risarcimento puramente simbolico o quando la costituzione sia operata nei confronti di un imputato notoriamente insolvente.

Sono queste le ragioni che devono indurre il legislatore G tutelare in maniera più incisiva la vittima del reato, come parte di pieno diritto nel processo penale.

Tra l’altro, statuendo che, in caso di condanna, il giudice disponga il risarcimento e le restituzioni anche in difetto di costituzione di parte civile quantificando, in misura parziale, la somma dovuta, come prevedeva da alcuni progetti di Legge presentati, si annette che il risarcimento del danno non patrimoniale ha finalità caratteristiche della sanzione penale più che di quella civile trasformandola, come avviene nei Compensation orders del diritto inglese, in sanzione autonoma rispetto al vero e proprio risarcimento del danno e facendone esplicitamente una sorta di multa, prevista come sanzione aggiuntiva o alternativa, inflitta dal giudice penale e da versare al soggetto passivo del reato.

Altrettanto accadrebbe sottoponendo la sospensione della esecuzione della pena alla condizione dell’avvenuto risarcimento del danno, come avviene in Portogallo ovvero estendendo tale condizione all’accettazione della richiesta di patteggiamento.

Diviene a questo punto ancora più necessaria una doverosa tutela della vittima del reato all’interno delle regole del c.a. “giusto processo”.

Per superare i ritardi,occorre rendere attuali le prescrizioni del Consiglio europeo e  più giusto il processo penale, che si propone di riconoscere, nel testo dell’articolo 111 della Costituzione, cittadinanza processuale alla vittima del reato attraverso la previsione che anche ad essa si applicano tutte le norme dettate a garanzia della persona accusata di un reato.

Per superare i ritardi,occorre rendere attuali le prescrizioni del Consiglio europeo e  più giusto il processo penale, che si propone di riconoscere, nel testo dell’articolo 111 della Costituzione, cittadinanza processuale alla vittima del reato attraverso la previsione che anche ad essa si applicano tutte le norme dettate a garanzia della persona accusata di un reato.

Tuttavia, dopo una lunga e vana attesa della riforma costituzionale, va dato atto che l’intera questione è stata nuovamente sottoposta all’esame dal Parlamento con la Proposta di Legge Costituzionale n.117 del 21 Marzo 2018 presentata alla Camera ad iniziativa dei Deputati Cirielli, Lucaselli, Zucconi e Prisco.

Si legge nella motivata relazione accompagnatoria che sin dal 1902 Raffaele Garofalo, rappre sentante della scuola positiva italiana, affermava che la «riparazione a coloro che soffrirono per un delitto» era, insieme a quella concernente la riparazione dell’errore giudiziario, la «parte difettosa delle legislazioni moderne». e che il «colmare questa lacuna sarà un’opera di vera civiltà».

Ed è proprio a partire da quel periodo che si è assistito, sino ad oggi, a un lungo processo politico-legislativo che ha portato tutti gli Stati membri dell’Unione europea, in conseguenza di molteplici stimoli della stessa Commissione europea, a farsi carico dell’introduzione nei rispettivi impianti giudiziari di norme che garantiscano la tutela delle vittime dei reati.

Infatti, la necessità di tutelare quanti subiscono danni in conseguenza di reati, in linea con i princìpi di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea, fu stigmatizzata già all’indomani del Trattato di Amsterdam (1997).

Apparve evidente, infatti, come l’esistenza di un reale spazio di giustizia dovesse inderogabilmente rappresentare anche la possibilità, per le vittime di reati, di ottenere, da parte delle autorità competenti di tutti gli Stati membri dell’Unione europea, una tutela dei propri diritti equivalente a quella che avrebbero ottenuto da parte del proprio Stato.

Un passo importante verso il giusto intento del risarcimento delle vittime dei reati è stato inoltre compiuto dal Consiglio d’Europa che, al fine di predisporre strumenti giuridici idonei a garantire il risarcimento delle vittime dei reati violenti, ha adottato la Convenzione europea relativa al risarcimento delle vittime di reati violenti, firmata a Strasburgo il 24 novembre 1983.

In particolare, la predetta Convenzione europea, peraltro ancora aperta alla firma degli Stati, obbliga le parti a prevedere, nelle loro legislazioni o pratiche amministrative, un sistema di compensazione per risarcire, con fondi pubblici, le vittime di infrazioni violente dolose che abbiano causato gravi lesioni corporali o la morte e, oltre ad individuare le previsioni minime che devono essere contenute in tale sistema, indica i danni che devono necessariamente essere risarciti, quali il mancato guadagno subìto da una persona immobilizzata in seguito alla lesione, le spese mediche, le spese di ospedalizzazione, le spese funebri e, in caso di persone a carico, la perdita di alimenti.

In ogni caso, la maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea ha adottato o è in procinto di adottare strumenti giuridici che istituiscono regimi del genere, quantunque alcuni di essi non hanno ratificato e neppure firmato la citata Convenzione del Consiglio d’Europa.
Tra i Paesi che hanno ratificato la Convenzione vi sono: la Francia (nel 1990), la Svizzera (nel 1992), la Germania (nel 1996), la Danimarca (nel 1987), il Lussemburgo (nel 1985) e il Belgio (nel 2004).

Ne consegue,alla luce di quanto rilevato,che appare necessaria collocare la tutela della vittima del reato proprio all’interno dell’articolo 111 della Costituzione italiana, già modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, nel quale sono raccolti i princìpi costituzionali che presiedono al «giusto processo» regolato dalla legge.

La proposta di legge di riforma costituzionale del 2018,innanzi menzionata,mira a inserire, dopo il quinto comma dell’articolo 111 della Costituzione, un nuovo comma ai sensi del quale: «La vittima del reato e la persona danneggiata dal reato sono tutelate dallo Stato nei modi e nelle forme previsti dalla legge».

Correlata al PdL di Riforma Costituzionale è la proposta di legge presentata sempre il 23 Marzo 2018 con il n.125 dai Deputati Ciriell, Lucaselli e Zucconi per introdurre l’art.187-bis nel Codice Penale in  materia di risarcimento dei danni da parte dello Stato in favore delle Vittime dei reati.e diretta a dare attuazione in concreto alla richiesta modifica della Carta Costituzionale.

Anche in questo caso l’augurio è quello di vedere approvati entrambi i provvedimenti nella corrente Legislatura in conformità alle Direttive Europee. Per la tutela delle Vittime di reato.

Le risposte dei Governanti alla crescente domanda di Giustizia devono tenere conto delle opinioni, dei sentimenti, delle valutazioni che la “gente comune” nutre sui temi della criminalità, della giustizia penale e delle scelte di politica criminale degli ultimi decenni e di cui le Vittime del reato … ne costituiscono l’ineluttabile quanto doloroso prodotto..

Ostuni, Luglio 2021 

                                                                                         Avvocato in Brindisi

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