In occasione dell’avvio del semestre di presidenza italiana dell’Unione europea (Ue), si è continuato a parlare di flessibilità, argomento ampliamente trattato anche all’ultimo vertice europeo che si è così concluso:
“Occorre prestare particolare attenzione a riforme strutturali che potenzino la crescita e migliorino la sostenibilità di bilancio, anche attraverso un’adeguata valutazione delle misure di bilancio e delle riforme strutturali, sfruttando al meglio, nel contempo, la flessibilità insita nelle norme esistenti del patto di stabilità e crescita”.
In sintesi, il patto di stabilità e crescita già prevede forme di flessibilità per calibrare il risanamento dei bilanci pubblici, che devono essere sfruttate al meglio per tener conto dell’impatto delle riforme strutturali e del loro impatto sulla crescita economica. Che cosa significa?
Il caso italiano
Prendiamo l’esempio dell’Italia. Il principale problema è un debito molto elevato, pari al 132,6% del Pil nel 2013. In sei anni il nostro debito pubblico è aumentato di circa 30 punti rispetto al reddito. Secondo le previsioni, nel 2014 salirà al 135,2%.
Se il debito non comincia a ridursi c’è il rischio che diventi insostenibile e che i risparmiatori non siano più disposti ad acquistare titoli di stato, provocando un aumento dei tassi d’interesse e un avvitamento del debito.
Secondo le regole del patto di stabilità, un paese dovrebbe avere un disavanzo pubblico inferiore al 3%. Queste regole dipendono tuttavia dalla crescita potenziale dell’economia. Erano state concepite a cavallo degli anni ‘80 e ‘90, quando la crescita europea si aggirava intorno al 3%. In queste condizioni, un disavanzo del 3% con una crescita economica del 3% e una inflazione del 2% (e dunque una crescita nominale del 5%) garantiva una diminuzione del debito.
Applicando queste ipotesi al caso attuale dell’Italia, che a fine 2013 registrava un debito pari al 133% del Pil, un disavanzo pubblico del 3% comporterebbe un aumento equivalente del debito, che salirebbe al 136%. Questo se il denominatore della frazione, cioè il Pil, non crescesse.
Se invece il prodotto interno lordo crescesse secondo le ipotesi previste inizialmente dal patto di stabilità – ossia del 3% in termini reali e l’inflazione del 2% – il rapporto tra debito e Pil scenderebbe in realtà al 129,5%. Il problema è che nella situazione attuale l’ipotesi di una crescita del 3% all’anno appare irrealistica, almeno per l’Italia.
Una scommessa difficile
Nel periodo 1999-2007, precedente alla crisi, la crescita media annua è stata di circa l’1%. Dal 2008 al 2013 il Pil è invece calato complessivamente del 9% e non è chiaro quale sia la crescita potenziale del paese.
Secondo alcune stime prudenziali, la crescita potenziale sarebbe intorno allo 0,5% all’anno. In questo caso un disavanzo del 3% consentirebbe appena di stabilizzare il debito, non di ridurlo. Peraltro, l’inflazione dovrebbe rimanere inferiore al 2%, almeno per un paese come l’Italia che deve recuperare competitività.
Per ridurre il debito in modo sostenibile, il disavanzo pubblico italiano deve essere ben al di sotto del 3% previsto dal patto di stabilità. Con una crescita tendenziale dello 0,5% e una inflazione all’1,5%, il disavanzo pubblico necessario per ridurre il debito di almeno due punti all’anno non dovrebbe essere superiore all’1%.
Margini di flessibilità
Quali sono i margini di flessibilità all’interno di questo quadro?
Un primo aspetto riguarda gli investimenti pubblici. Il patto di stabilità, come rivisto nel provvedimento del “Two Pack”, consente di usare lo spazio tra il disavanzo previsto e il margine del 3% facendo investimenti pubblici, almeno fin quando l’economia è in recessione.
Tuttavia, come già evidenziato, un disavanzo del 3% comporterebbe un aumento del debito. Per evitarlo, sarebbe necessario che gli investimenti pubblici creassero un aumento del reddito tale da generare risorse fiscali necessarie per compensare l’aumento del disavanzo necessario per finanziare gli investimenti.
Riprendendo l’esempio di prima, se invece di un disavanzo dell’1% del Pil un paese registra un disavanzo del 2%, perché avvia un piano di investimenti pubblici, il debito rischia di non ridursi più. Tuttavia, se grazie a quell’investimento pubblico il Pil cresce di più, ad esempio dell’1,3%, invece del solo 0,5%, l’impatto sul rapporto debito-Pil diventa nuovamente favorevole.
Bisogna dunque che il piano d’investimenti pubblici produca effetti molto rilevanti sulla crescita economica, con un impatto moltiplicatore elevato. Risulta però difficile verificare ex ante tale condizione, soprattutto nel caso italiano dove gli investimenti richiedono molto tempo e generalmente costano più del previsto.
Impatto riforme strutturali
Un’alternativa è quella di aumentare il Pil potenziale, dallo 0,5% all’1% o forse oltre, non attraverso investimenti, ma tramite riforme strutturali, come quelle che vengono richieste da anni all’Italia, mirate a migliorare le condizioni d’investimento del paese.
L’aumento della crescita potenziale migliora la valutazione del bilancio pubblico e produce due effetti. Il primo è quello di incrementare in modo permanente la crescita, e dunque di contribuire alla riduzione del rapporto debito-Pil. Il secondo è di migliorare la valutazione del bilancio pubblico. Più alto è il potenziale di crescita, più grande è il cosiddetto output-gap, cioè lo spazio di recupero per la crescita rispetto alla situazione depressa attuale.
Ad esempio, nelle ultime previsioni della Commissione europea, dell’aprile scorso, il disavanzo previsto nel 2014 è pari al 2,6% del prodotto. Al netto degli effetti ciclici, cioè del divario tra Pil attuale e quello potenziale – ossia se non ci fosse la recessione – il disavanzo è pari allo 0,7%, perché l’output gap è circa il 3,5%.
Se vengono fatte delle riforme che aumentano il potenziale di crescita dell’economia e hanno effetti nel tempo, l’output gap aumenta, e il disavanzo attuale, calcolato al netto degli effetti ciclici migliora notevolmente.
Ad esempio, un aumento dell’output gap dell’1% farebbe diminuire il disavanzo corretto per il ciclo dello 0,5%. Ciò significherebbe che l’Italia è sostanzialmente in pareggio di bilancio. Potrebbe dunque permettersi un lieve aumento del disavanzo, di mezzo punto, in via temporanea, magari per fare investimenti come la banda larga che contribuirebbero ulteriormente alla crescita del potenziale, senza compromettere sostanzialmente il percorso di riduzione del debito.
Via stretta
Qual è il problema di questa strategia? La difficoltà di valutare l’impatto delle riforme sul potenziale di crescita, soprattutto se le riforme sono ancora da fare. L’esperienza della Francia e dell’Italia mostrano che molte riforme annunciate non sono poi state realizzate, o hanno avuto un impatto limitato. La flessibilità può dunque essere concessa, senza compromettere l’obiettivo di riduzione del debito, solo sulla base di misure concrete di riforme.
In sintesi, la flessibilità nell’attuazione del risanamento di bilancio si scontra, nel caso italiano, con l’elevato debito pubblico e la bassa crescita economica tendenziale. Per riuscire a usare i margini di flessibilità bisogna fare riforme che consentano di aumentare il potenziale di crescita, rendendo così sostenibile il percorso di riduzione del debito nel tempo. Ciò è esplicitamente concesso dalle norme europee, ed è stato usato in passato. L’applicazione dipende però dall’attuazione delle riforme stesse.
