La nuova legge elettorale è appena arrivata al traguardo parlamentare, ma il confronto sulla sua legittimità costituzionale si prepara a entrare in una fase altrettanto delicata. Non più soltanto il terreno della polemica politica, delle dichiarazioni di maggioranza e opposizione o delle valutazioni degli esperti, ma quello dei tribunali, dove le regole che trasformano i voti in seggi possono essere sottoposte al vaglio della Costituzione.
È questa la strada scelta dalla Rete per un voto libero e uguale, che sta preparando una campagna di trenta ricorsi contro la riforma elettorale approvata definitivamente dalla Camera l’8 ottobre. Il calendario indicato dai promotori prevede il deposito degli atti il 26 ottobre, giorno dell’entrata in vigore della nuova normativa. L’obiettivo è coinvolgere i tribunali dei 29 distretti di corte d’appello italiani, attraverso un’iniziativa coordinata che vede impegnati avvocati, costituzionalisti e cittadini.
Al centro dell’operazione ci sono sei questioni di legittimità costituzionale. I rilievi riguardano aspetti differenti della disciplina elettorale, ma convergono su un interrogativo di fondo: fino a che punto il legislatore può intervenire sulla traduzione della volontà degli elettori in rappresentanza parlamentare senza compromettere l’eguaglianza del voto, la libertà di scelta e il pluralismo politico?
La questione è tutt’altro che tecnica. Le leggi elettorali definiscono infatti le condizioni concrete nelle quali si esercita la sovranità popolare. Stabilire come vengono assegnati i seggi, quale spazio hanno le preferenze personali e quali requisiti devono rispettare le liste significa incidere direttamente sul rapporto fra cittadini, partiti e istituzioni.
Una battaglia giudiziaria costruita su sei questioni
L’iniziativa è coordinata da Pietro Adami, Enrico Grosso e Roberto Zaccaria, esponenti della Rete per un voto libero e uguale. Il progetto ha raccolto anche il sostegno di rappresentanti delle opposizioni parlamentari e di numerose personalità del mondo accademico, culturale e civile.
Durante la presentazione dell’iniziativa alla Camera, il costituzionalista Enrico Grosso ha spiegato che diversi elementi della nuova disciplina richiamerebbero questioni già affrontate dalla Corte costituzionale in precedenti occasioni.
Il riferimento al passato non equivale, naturalmente, a una pronuncia anticipata sul futuro della legge. Ogni disposizione dovrà essere esaminata alla luce del suo contenuto, dei suoi effetti e dei principi costituzionali pertinenti. Ma proprio l’esperienza delle precedenti riforme elettorali rappresenta, per i promotori, il punto di partenza per costruire le contestazioni.
«Negli ultimi 20 anni sono state approvate quattro leggi elettorali», ha osservato Grosso, definendo questa successione un’anomalia nel panorama istituzionale italiano e ricordando che due di quelle normative sono state dichiarate incostituzionali.
Il dato mette in evidenza una fragilità che accompagna da tempo il sistema politico italiano: la difficoltà di trovare un assetto elettorale sufficientemente stabile, condiviso e rispettoso dei principi costituzionali da resistere ai cambiamenti delle maggioranze parlamentari e alle verifiche della giustizia costituzionale.
I sei profili individuati dalla Rete riguardano il premio di maggioranza, il criterio di calcolo su base nazionale per l’attribuzione del premio al Senato, il sistema delle preferenze, la parità di genere, l’indicazione obbligatoria del candidato alla presidenza del Consiglio e la raccolta delle firme necessarie per presentare le nuove liste.
Sono questioni distinte, che investono momenti diversi del processo elettorale. Considerate nel loro insieme, tuttavia, delineano una riflessione più ampia sull’equilibrio fra governabilità e rappresentanza, sulla libertà degli elettori di scegliere i propri rappresentanti e sulle condizioni di accesso alla competizione politica.
Il premio di maggioranza e il delicato equilibrio fra governabilità e rappresentanza
Il primo terreno di contestazione è quello del premio di maggioranza, uno degli strumenti più controversi del dibattito elettorale italiano.
La sua funzione è nota: attribuire un vantaggio nella distribuzione dei seggi alla forza politica o alla coalizione individuata dalla legge, così da favorire la formazione di una maggioranza parlamentare capace di sostenere il governo. L’obiettivo dichiarato è rafforzare la stabilità dell’esecutivo e ridurre il rischio che un risultato elettorale frammentato produca un Parlamento senza una maggioranza politica definita.
Il problema costituzionale nasce quando il vantaggio assegnato al vincitore diventa sproporzionato rispetto al consenso effettivamente ottenuto. In quel caso, la ricerca della governabilità può entrare in tensione con il principio di rappresentatività delle assemblee elettive e con l’eguaglianza del voto.
Non esiste, in astratto, un’incompatibilità fra premio di maggioranza e Costituzione. La questione riguarda piuttosto le condizioni alle quali il premio viene attribuito, la sua entità, le eventuali soglie previste e gli effetti prodotti sulla distribuzione dei seggi. È necessario valutare se il meccanismo sia proporzionato allo scopo perseguito e se non finisca per alterare eccessivamente il rapporto fra voti ricevuti e rappresentanza parlamentare.
La giurisprudenza costituzionale ha già mostrato quanto sia delicato questo equilibrio. La sentenza n. 1 del 2014, intervenendo sulla legge elettorale allora vigente, ha censurato il premio di maggioranza privo di una soglia minima di voti e ha affrontato anche la questione delle liste bloccate. La decisione ha contribuito a fissare un principio essenziale: la stabilità politica è un obiettivo legittimo, ma non può essere perseguita sacrificando senza adeguate garanzie la rappresentatività del Parlamento e la libertà di scelta degli elettori.
È in questo quadro che si inserisce il primo dei rilievi annunciati dalla Rete. Per conoscere la fondatezza delle singole contestazioni sarà necessario esaminare il testo della nuova disciplina e le argomentazioni contenute nei ricorsi. Il nodo, in ogni caso, resta quello di sempre: quanto può essere corretto il risultato proporzionale per garantire una maggioranza senza trasformare un vantaggio elettorale in un’eccessiva concentrazione del potere parlamentare?
Il Senato e il problema del calcolo nazionale
Il secondo profilo riguarda il criterio di calcolo su base nazionale per l’assegnazione del premio di maggioranza al Senato.
La questione richiama una caratteristica fondamentale dell’ordinamento italiano. L’articolo 57 della Costituzione stabilisce che il Senato è eletto su base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero. Il riferimento alla dimensione regionale non è una semplice indicazione organizzativa: rappresenta un elemento strutturale del modo in cui viene composto il ramo parlamentare.
Il punto da chiarire è quindi come un meccanismo nazionale di attribuzione del premio si coordini con il principio costituzionale dell’elezione del Senato su base regionale e con le modalità concrete di distribuzione dei seggi.
La questione non può essere risolta affermando automaticamente che ogni calcolo nazionale sia incompatibile con la Costituzione. Occorre distinguere il livello al quale viene determinato il diritto al premio da quello nel quale i seggi vengono effettivamente assegnati, verificando il funzionamento complessivo della disciplina.
Il problema diventa particolarmente rilevante quando il risultato nazionale di una forza politica non corrisponde a una distribuzione territoriale omogenea del consenso. Un partito può ottenere un buon risultato complessivo concentrando i propri voti in alcune aree del Paese e incontrando maggiori difficoltà in altre. Il modo in cui la legge converte questi risultati in seggi può produrre conseguenze differenti sulla rappresentanza delle regioni.
Il ricorso annunciato punta a sottoporre questo equilibrio a verifica costituzionale. Sarà il confronto fra la formulazione della legge, il sistema di attribuzione dei seggi e il parametro dell’articolo 57 a stabilire se il meccanismo contestato presenti effettivamente profili di illegittimità.
Preferenze e libertà di scelta degli elettori
Il terzo capitolo riguarda le preferenze, vale a dire la possibilità per i cittadini di indicare non soltanto una lista o una forza politica, ma anche i candidati ai quali affidare direttamente il proprio sostegno.
Il tema investe il rapporto fra elettori ed eletti. Nei sistemi nei quali la selezione dei parlamentari dipende in misura determinante dall’ordine stabilito dai partiti, la scelta individuale del cittadino può risultare limitata. Nei sistemi che prevedono le preferenze, invece, l’elettore dispone di uno strumento ulteriore per incidere sulla composizione della rappresentanza.
Il principio costituzionale da considerare è quello del voto personale, eguale, libero e segreto, sancito dall’articolo 48 della Costituzione. Da questa disposizione discende l’esigenza che il voto sia effettivamente espressione della volontà dell’elettore, pur nel rispetto delle modalità organizzative e delle scelte di sistema che spettano al legislatore.
Anche in questo caso è necessario evitare semplificazioni. La Costituzione non impone, in termini generali, un unico modello di selezione dei candidati. La valutazione deve concentrarsi sugli effetti concreti del sistema adottato e sull’eventuale compressione delle prerogative degli elettori.
La questione delle preferenze è inoltre legata al funzionamento interno dei partiti. Le candidature e la loro collocazione nelle liste incidono sulle possibilità di elezione e sul grado di autonomia dei rappresentanti rispetto alle organizzazioni politiche che li hanno selezionati.
La contestazione annunciata mira dunque a verificare se le regole della nuova legge assicurino un equilibrio costituzionalmente adeguato fra organizzazione della competizione elettorale, ruolo dei partiti e libertà di scelta dei cittadini.
Parità di genere, dalle candidature alla rappresentanza effettiva
Il quarto punto riguarda la parità di genere. È una questione che non si esaurisce nel numero di donne e uomini candidati, ma investe la concreta possibilità che entrambi abbiano accesso alla rappresentanza politica.
L’articolo 51 della Costituzione stabilisce che tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. Lo stesso articolo affida alla Repubblica il compito di promuovere, con appositi provvedimenti, le pari opportunità fra donne e uomini.
A questo si aggiunge il principio di eguaglianza sancito dall’articolo 3, che impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto la partecipazione dei cittadini alla vita politica, economica e sociale.
Il legislatore può quindi introdurre strumenti finalizzati a correggere squilibri nella partecipazione politica, ma la loro efficacia dipende anche dal modo in cui vengono configurati e applicati. Non basta, in altre parole, valutare la presenza formale di regole sulla composizione delle liste: occorre considerare se il sistema nel suo complesso favorisca una reale possibilità di elezione.
Il tema è particolarmente sensibile nei sistemi elettorali nei quali l’ordine dei candidati, la distribuzione territoriale delle candidature e le modalità di espressione del voto possono influire sulle possibilità di accesso al Parlamento.
Il ricorso intende sottoporre a verifica anche questo aspetto della riforma. Per stabilire se vi siano effettivi profili di illegittimità sarà necessario conoscere il contenuto preciso delle disposizioni contestate e il rapporto fra queste ultime e i principi costituzionali in materia di eguaglianza e pari opportunità.
L’indicazione obbligatoria del candidato premier
Il quinto nodo riguarda l’indicazione obbligatoria del candidato alla presidenza del Consiglio.
Si tratta di una questione che tocca uno dei tratti caratteristici della forma di governo parlamentare italiana: il rapporto fra risultato elettorale, composizione delle Camere e formazione del governo.
L’articolo 92 della Costituzione attribuisce al presidente della Repubblica il potere di nominare il presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di quest’ultimo, i ministri. Il governo deve inoltre ottenere la fiducia di entrambe le Camere, secondo quanto previsto dall’articolo 94.
Il sistema costituzionale non prevede dunque l’elezione diretta del presidente del Consiglio da parte dei cittadini. Il voto determina la composizione del Parlamento, mentre la formazione dell’esecutivo segue il procedimento stabilito dalla Costituzione e deve fare i conti con il rapporto fiduciario fra governo e Camere.
L’indicazione di un candidato premier sulle schede o nell’ambito della presentazione delle liste può avere una funzione politica riconoscibile: rendere più chiara agli elettori la proposta di governo delle forze in competizione e rafforzare la leggibilità del risultato elettorale.
La questione giuridica, tuttavia, riguarda il confine fra questa indicazione politica e un eventuale effetto vincolante incompatibile con le prerogative costituzionali degli organi coinvolti nella formazione del governo.
Non è sufficiente, quindi, la presenza del nome di un candidato per concludere che la disciplina contrasti con la Costituzione. Occorre verificare quale significato giuridico la legge attribuisca a tale indicazione, quali conseguenze ne faccia derivare e se queste siano compatibili con gli articoli 92 e 94.
È su questo terreno che si misura la differenza fra una riforma volta a rendere più trasparente la competizione politica e una disciplina che, per i suoi effetti, potrebbe incidere sull’equilibrio costituzionale della forma di governo.
La raccolta delle firme e le condizioni di accesso alla competizione
Il sesto profilo riguarda la raccolta delle firme necessarie per presentare le nuove liste elettorali.
La questione investe un momento spesso meno visibile del dibattito sulle leggi elettorali, ma decisivo per il pluralismo: le condizioni alle quali una forza politica può presentarsi agli elettori.
Le firme di sostegno rispondono a un’esigenza legittima. Servono a verificare che una candidatura o una lista abbia un sostegno minimo e contribuiscono a prevenire la presentazione indiscriminata di soggetti privi di un’effettiva consistenza politica. Ma gli obblighi formali possono diventare problematici quando risultano eccessivamente onerosi o producono disparità ingiustificate fra i concorrenti.
Il parametro costituzionale riguarda anzitutto il principio di eguaglianza, ma anche la libertà di associazione politica e il diritto dei cittadini di concorrere alla determinazione della politica nazionale attraverso i partiti, riconosciuto dall’articolo 49 della Costituzione.
Il punto non è stabilire che ogni lista debba essere ammessa senza requisiti, bensì verificare se gli obblighi richiesti siano ragionevoli, proporzionati e applicati secondo criteri compatibili con una competizione effettivamente aperta.
La questione può assumere particolare rilievo per le forze politiche di nuova formazione, per i movimenti che non dispongono di una presenza organizzativa consolidata e per le realtà che non possono contare sulle medesime risorse dei partiti già radicati nelle istituzioni.
Un sistema elettorale può essere formalmente uguale per tutti e produrre, nella pratica, ostacoli molto diversi a seconda delle condizioni organizzative dei soggetti coinvolti. È proprio questo scarto fra uguaglianza formale e possibilità effettiva di partecipazione che il controllo di costituzionalità è chiamato a esaminare.
Il percorso verso la Corte costituzionale
I trenta ricorsi rappresentano una strategia giudiziaria articolata, destinata a coinvolgere diversi tribunali sul territorio nazionale. La presentazione degli atti, prevista per il 26 ottobre, non comporterà tuttavia un passaggio automatico alla Corte costituzionale.
Nel sistema italiano, il giudizio di legittimità costituzionale sulle leggi si svolge normalmente attraverso il controllo incidentale. È necessario che una questione emerga nell’ambito di un giudizio e che il giudice ritenga rilevante la disposizione contestata per la decisione del caso, oltre a non considerare manifestamente infondata la questione di costituzionalità.
In presenza di questi presupposti, il giudice può sospendere il procedimento e rimettere la questione alla Consulta, che sarà chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità della norma con la Costituzione.
Questo significa che il deposito dei ricorsi costituisce l’avvio di un percorso, non la garanzia di un esame immediato da parte dei giudici costituzionali. I tribunali dovranno valutare l’ammissibilità delle iniziative, la rilevanza delle questioni prospettate e la sussistenza delle condizioni richieste dall’ordinamento.
L’avvocato Pietro Adami ha indicato come obiettivo il deposito degli atti nel giorno di entrata in vigore della legge. Nelle previsioni illustrate dai promotori, un’udienza nei tribunali potrebbe tenersi, in via ipotetica, verso la metà di gennaio, con possibili ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale entro la fine dello stesso mese.
Si tratta di una prospettiva temporale formulata dagli organizzatori, non di una scadenza garantita. I tempi effettivi dipenderanno dall’andamento dei procedimenti e dalle valutazioni dei singoli giudici.
La diffusione territoriale dell’iniziativa punta a costruire più occasioni processuali nelle quali sottoporre a verifica le disposizioni contestate. Il numero dei ricorsi, tuttavia, non determina di per sé la fondatezza delle questioni: saranno le argomentazioni giuridiche e i requisiti processuali a stabilire quali rilievi potranno arrivare al giudizio della Consulta.
L’obiettivo dichiarato: correggere la nuova legge, non ripristinare la precedente
Un aspetto che i promotori hanno voluto chiarire riguarda gli effetti attesi da un eventuale accoglimento delle questioni di costituzionalità.
La Rete non chiede il ritorno al Rosatellum, la legge elettorale precedente, ormai abrogata dalla nuova disciplina. L’obiettivo dichiarato è diverso: ottenere, se i rilievi saranno accolti, la rimozione delle disposizioni ritenute incostituzionali, lasciando in vigore il resto della normativa, purché continui a consentire lo svolgimento delle elezioni.
«Nessuno pensi che le nostre iniziative siano volte a ripristinare la legge abrogata», ha affermato Grosso, sottolineando che la legge applicabile dovrebbe essere quella nuova, eventualmente depurata dagli aspetti incompatibili con la Costituzione.
Il principio è rilevante anche dal punto di vista istituzionale. Le sentenze della Corte costituzionale possono avere effetti diversi a seconda della natura delle disposizioni censurate e della possibilità di eliminare la parte illegittima senza compromettere il funzionamento complessivo della disciplina.
Non tutte le questioni si prestano necessariamente a una soluzione parziale. La Consulta dovrà valutare, caso per caso, se un’eventuale pronuncia di accoglimento possa essere circoscritta alle disposizioni contestate e se il sistema residuo resti applicabile senza vuoti normativi incompatibili con lo svolgimento delle elezioni.
La strategia annunciata dalla Rete punta proprio a sostenere che le censure possano essere accolte senza determinare l’impossibilità di utilizzare la legge. È una tesi che dovrà essere verificata alla luce delle singole disposizioni e delle eventuali decisioni della Corte.
La prospettiva, nelle intenzioni dei promotori, è quindi quella di un intervento correttivo e non di una cancellazione generalizzata della riforma.
Oltre 300 adesioni dalla politica alla cultura
A sostenere l’iniziativa sono oltre 300 esponenti della società civile, provenienti da ambiti differenti. Il gruppo comprende personalità che hanno ricoperto incarichi istituzionali, rappresentanti del mondo accademico, giornalisti, scrittori e figure dello spettacolo.
Fra i nomi indicati figurano gli ex presidenti del Consiglio Romano Prodi, Pierluigi Bersani, Fausto Bertinotti e Massimo D’Alema, insieme a Rosy Bindi. Tra gli altri aderenti sono stati citati Luciano Canfora, Tomaso Montanari, Gianrico Carofiglio, Maurizio De Giovanni, Ugo De Siervo, Pasquale Tridico, Sandro Ruotolo, Lucia Annunziata, Giovanni Bachelet, Stefano Bonaga, Massimo Cacciari, Tiziana Ferrario, Anna Finocchiaro, Massimo Giannini, Giuseppe Giulietti, Gad Lerner, Donatella Stasio, Livia Turco e Nando Dalla Chiesa.
All’iniziativa hanno aderito anche le attrici Monica Guerritore e Marisa Laurito.
La varietà delle adesioni restituisce la dimensione politica e civile dell’operazione, che non si limita alla cerchia dei giuristi impegnati nella redazione dei ricorsi. Il sostegno di figure provenienti da esperienze e culture politiche differenti punta a presentare la contestazione come una questione che riguarda le regole della rappresentanza e non soltanto il confronto fra gli schieramenti.
Le adesioni, naturalmente, non costituiscono una prova della fondatezza giuridica dei rilievi. Il loro significato è soprattutto politico e pubblico: richiamare l’attenzione sul modo in cui vengono costruite le regole della competizione democratica e sulla necessità che siano compatibili con i principi costituzionali.
Una questione che va oltre il confronto fra maggioranza e opposizione
La vicenda dei trenta ricorsi riporta al centro un tema che accompagna la storia repubblicana: la ricerca di un equilibrio fra stabilità dei governi e rappresentatività del Parlamento.
La prima è una condizione importante per la continuità dell’azione politica e amministrativa. La seconda è il presupposto perché le istituzioni restituiscano in modo adeguato la pluralità delle opinioni presenti nella società. Nessuna delle due può essere considerata irrilevante, e nessuna può essere perseguita ignorando l’altra.
Le leggi elettorali sono, per loro natura, il risultato di scelte politiche. Ma il fatto che siano approvate da una maggioranza parlamentare non le sottrae al rispetto della Costituzione. Al tempo stesso, il controllo costituzionale non può trasformarsi in una valutazione di opportunità politica alternativa a quella del Parlamento: il suo compito è verificare la conformità delle disposizioni ai principi e alle regole dell’ordinamento.
È questo il confine entro il quale si muoveranno i ricorsi annunciati dalla Rete per un voto libero e uguale. La sfida non sarà soltanto dimostrare che alcune disposizioni producono effetti discutibili, ma individuare con precisione le ragioni per cui tali effetti potrebbero oltrepassare i limiti costituzionali.
Il 26 ottobre segnerà, nelle intenzioni dei promotori, l’inizio formale della battaglia giudiziaria. Da quel momento, la partita si sposterà progressivamente dalle dichiarazioni pubbliche agli atti processuali, alle valutazioni dei tribunali e, se saranno riconosciuti i presupposti necessari, alle decisioni della Corte costituzionale.
Il risultato non è scontato. Ma il confronto annunciato rimette al centro una questione essenziale per ogni democrazia parlamentare: le regole con cui si forma la rappresentanza non sono un dettaglio tecnico né una proprietà della maggioranza del momento. Sono l’architettura attraverso cui la volontà degli elettori diventa potere istituzionale. Ed è proprio per questo che devono reggere non soltanto alla prova delle urne, ma anche a quella della Costituzione.
